上海自由市原住民的憲法權利和吳越難民的法律地位 —– 劉仲敬

1854年7月11日,上海自由市业主会议根据新《土地章程》第十款成立市议会(Municipal Council)。

“由于这种(强化管理的)需要以及叛军(一八五三年九月七日到一八五五年二月十七日)占领(清属)上海(县)城所造成的新情况,有必要采用一部《新市政土地章程》来管理各裔公众。这些规章经过一方是上海道台,另一方是英、美、法三个条约国的领事正式认可,在一八五四年七月五日由三国领事以通告公布,并通知召开一次全体大会,以便通过账目,任命一个新的委员会,「并且一般地是考虑有关界内最近居住的大量清国人口所造成的各租界的当前情况,以及将来维持安全、秩序和清洁的最好方法。」在这些土地章程中,除了明白规定业主为取得和登记土地,「须先向该国领事官禀报,设该国未派领事官,即向该国所委托的别国领事官禀报」外,大部分是仅仅重申一八五四年章程的条文;但其中有一条,经过以后几年的补充,却奠定了现存上海公共租界自治政府的基础,虽然在那时,这条仅只是适用于当时英租界内的多裔社区。这一条就是:

「第十条:马路和码头,土地税和码头税的征收 — — 那是适宜而必要的,制定一些条文以规定兴筑马路,建筑公共码头和桥梁,以及一般地维持其经常的修缮、清洁、照明和界内的排水,并建立一支守卫或警察力量,上述各国领事应于每年初在上述界内召开业主会议,决定为了以上这些用途而筹措所需基金的方法;在这样的会议中,上述业主有权宣布对上述土地和建筑物课征一种地方捐税形式的税,并对一切在界内任何地方起岸的货物课征一种码头捐;指定一个由三人或三人以上所组成的委员会来征收上述各种地方税捐,并以所征收来的款项拨归上述各种目的之用,或按照上述会议所同意和决定的方法开支;上述委员会为了这个目的将有权对于欠税者向有权受理的领事法庭予以控告;上述的任何一个或一个以上的欠税人若在上海没有领事,则由上海道台根据各国领事馆转达的马路委员会的请求,向这些欠税人征收其所欠的土地捐或码头捐,并照数交与上述委员会;此外,在这种年会中,该委员会应将上年度的账目提请出席会议的业主审核批准。如各国领事在他们认为必要时,或由业主们的请求,也有权集体地或单独地随时召集全体大会,考虑任何与土地有关的事项,惟须于十日前发出通知,叙明开会所要讨论的事宜;至于业主的请求,则须由不得少于五名的上述业主的签名,并须有充分的理由。在任何这样的会议中,只要出席人数不少于三分之一而由多数通过的关于所有上述这类问题的决议,对于上述界内所有业主就都有效力和拘束力。由出席这样会议的那位资历最老的领事担任会议的主席,若没有领事出席,则由出席者多数提名的业主担任。如果在按照本条规定所召集的全体大会中,业主对于任何未经列举而影响一般利益的有关市政性质的事项有所决定,这种决定必先由会议主席呈报各国领事征求同意和认可,凡未取得正式批准的决定不能生效和把业主作为一个整体而加以拘束。」

根据其他条文的规定,各领事有权管理酒精和酒类的出售,以及清国人的娱乐场所,并规定他们有责任处罚违章事件。

根据这个第十条,对土地有管辖权的政府和对各裔沪人的人身和财产有管辖权的各政府,委托给各族裔沪人以一切政府中的最高权力,即对于他们自己的公众征税和警卫的权力,这便奠定了他们对本身事务上的权力的基础。他们对界内清国人的权力,是由迫切的需要加在他们身上的。一八四五年的章程禁止「原住民」把土地和房屋出售或出租给其他清国人,((《一八五四年土地章程》第十五条))并且禁止各裔沪人「建筑房屋租与清国人或供清国人使用。(《一八五四年土地章程》第十六条)」在一八五四年的章程中,这些限制都取消,并且在事实上,这些限制的实施也不再是政府或个人力所能及的。当「叛军」占据(清属)上海(县)的时候,各裔租界变成了中立地带;由于扬子江流域既被太平军所蹂躏,而上海以南的地方被形形色色的叛变团体所破坏,于是就有成千累万的难民都涌进了这个逃难所。当上海确实(被粤军所部的小刀会)占领(的)时期,事情也就让它发展;但是在一八五五年二月二十四日 — — (粤军)从(清属)上海(县)城撤退一周以后 — — 上海道台与各条约国之间就成立如下的协议:「照得华民(清国臣民)若未领得地方官盖印凭据,并经有(英法美)三国领事官允准,则不得在界内赁房,租地基,建造宅舍居住。今将如何办理例,开列于左」云云。(录自《约章成案汇览》)清国人应具备两个殷实房产所有人的担保,然后经由他们的地主向该地主的领事申请,并保证「遵照新定章程,并按例纳税。」因为各租界的投票权经于一八五四年十一月十日的大会上扩展到一切纳税人,几乎每个原住民都享有,所以在这种情况下,原住民是只向清国居民课税,权不给他们投票权的。”

新《土地章程》将欧裔上海市民的排他性权利,有条件地向新移民开放。新移民大部分是粤军驱逐出境的吴越难民,也包括印度各邦、南洋各邦、香港、韩国、日本的移民。基本法确定后,议会政治即入正轨。“新法律的制定,具有一种明白的企图……通过业主会议确定全体原住民社区的自我治理权利,以及为市政目的而征税的权利;由此二端而得有手段,以保证原住民社会自身的安全与幸福。”议员必须是每年缴纳房地产税超过五百两,或每年支付房地产租金一千二百两以上的有产者。第一届市议会由七位总董组成:凯威廉(William Kay)、麦都思(Walter Henry Medhurst)、金大卫(D.O.King)、费龙(C.A.Fearon)、 金能亨(Edward Cunningham)、斯金纳(J.Skinner)、白朗(W.S.Brown)。自由市在市政管理和建设方面的成绩,即使放在欧洲也是名列前茅的。

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